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小产权房带来的价格和法律问题及解决途经

作者:李力韵 陈奇伟
出处:论文网
时间:2013-12-02

【摘 要】小产权房带来诸多价格和法律问题,对我国经济社会的稳定和协调发展产生了诸多不利影响。破解小产权房问题,要坚持公平正义、以人为本并综合运用价格杠杆、调控和法律手段等逐步理顺和解决。

【关键词】小产权房 价格和法律问题 对策。

一、小产权房的概念及形成。

(一)小产权房的概念。

小产权房主要有三种情形: 其一是基于房地产开发商建成待售商品房的产权而言, 将待售商品房的产权叫大产权,购房人已购商品房的产权叫小产权,这种小产权和大产权区别在于购房人的产权是由开发商的产权通过销售分割而来。 其二是基于房屋产权证的发证机关来区分, 县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的叫大产权房,也就是开发商办理合法的立项开发手续后,办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和使用税(费), 由国家发放给开发商土地使用证和房屋预售许可证,这样的房屋称为大产权房。 由乡镇人民政府或村(居)委会颁发产权证的叫小产权房, 也就是农村集体组织或者开发商未缴纳土地出让金等费用, 建筑在农民集体所有土地上的房屋或是由农民自行组织建造的房屋, 并出售给非本集体成员,仅有乡(镇)政府或村委会的盖章以证明其权属,并没有国家房管部门的盖章,这种房屋被视为乡产权,即小产权房。 其三是基于房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分, 不需要再缴纳土地出让金的房屋叫大产权房, 需要补缴土地出让金的房屋叫小产权房,按这种情况来区别,普通商品房就是大产权房,农民房、经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产(住房)等都是小产权房。 本文所指的小产权房是指占用农民集体所有土地开发建设并向集体经济组织以外成员销售的商品住宅。

(二)小产权房的形成。

小产权房的产生、 存在与发展有着深刻的历史与现实原因。 其一是因为城市住房保障体系和农村社会保障体系的不完善。 近 10 年来,城市商品房价格快速上涨,城市保障性住房又无法满足民众需要, 市场旺盛需求自然会流向既无费也无税的集体土地, 村集体或乡镇政府为了创收以补贴财政不足, 也需要城市购买力来填补农村的消费空当,农民也需要增加收益。 其二是因为新农村建设、旧城改造、城中村改造催生,为其发展提供了便利条件。 在国家要求的新农村建设、旧城改造、城中村改造中,有些村集体或乡镇政府自身的行为能力比较强, 甚至有些村集体或者村民可能不是那么遵纪守法, 将用于新农村建设、旧城改造、城中村改造的农民集体所有土地和宅基地同开发商搞合作开发, 然后将一部分房子以低廉的价格卖给农民, 另一部分房子便由开发商出售给城镇居民并获取利润。 其三是因为司法和行政管理制度的缺失所致。 我国实行的是城市国有土地和农民集体建设用地二元结构, 城市国有土地和农民集体土地在制度层面上有不平等的地位, 城市国有土地有正式的土地使用权拍卖市场,实行市场定价,农村集体土地不可流转,其土地流转的使用权市场体系和价格形成机制一直没有建立起来,致使二者在价格上相差悬殊。 其四是行政监管的缺失酿成。 对小产权房的存在,政府早就出台了相关的法律法规予以规制,但相关管理部门失职,监管不力,出现严重缺位和行政不作为所致。 一方面,土地管理部门未能从源头上扼制住这种畸形产权房的出笼;另一方面,大量小产权房进入市场后, 相关部门未能采取有效措施加大对开发商的处罚力度, 从而使小产权房就从开始的悄然冒出到如今的拔地而起。

二、小产权房带来的问题。

(一)从价格方面看。

1.扭曲了价格。 小产权房的出现,造成了同种商品在同一市场、同一时间价格相差悬殊的扭曲状况,小产权房低廉的价格扰乱了房地产市场的正常规范运作, 损害了买卖双方的正当利益。 据统计,与同一区域商品房相比,小产权房价格要低 30%~60%。 譬如,北京市小产权房价格比商品房低 30%以上, 南京市小产权房均价是商品房的 1/3,成都、南昌等城市小产权房价格仅有商品房价格的一半。 其原因是由于小产权房开发建设中的土地费用、建安费用和各种税费都不完全。 按照正常城市房地产开发程序需要交纳 12 种税,收费和基金 500 余项,另外还有配套开发建设费用(如配套建设学校)等成本费用,这些在小产权房开发建设中基本都免去了。

2. 刺激了不合理需求。 在商品房价居高不下的状况下,明显的价格优势,让小产权房获得了巨大生存空间,尽管存在巨大法律风险,但小产权房依然热销,购买者趋之若骛,催生了一个充满扭曲畸形的市场。 在小产权房开发环节上,是由农村原住民、村股份公司、私营老板或开发商等其他投资方三方合作开发,再进行利润分成,还有部分利润被影子集团(相关政府部门)所攫取。 在销售市场环节,既得利益者让违建久治不愈,旁观者终于按捺不住,越来越多银行和新市民挤入小产权房这场游戏,小产权房不仅成为中低收入家庭解决住房的一个重要途径,而且也成为高收入者投资和消费的重要选择目标。

3.推动了建设规模日益膨胀。 由于小产权房存在着大量现实的购买群, 需求的不断增长推动着小产权房开发规模越来越大,禁而不止。 据国土部估计,目前全国小产权房存量在 60 亿平方米~70 亿平方米(另一说为 66 亿平方米),占到商品房总量的 20%左右。 另据全国工商联的数据,1995 年~2010 年,全国小产权房竣工建筑面积累计达 7.6 亿平方米, 相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%,对城镇常住人口而言,已成为其重要的住房来源。 然而,最新调查发现,目前小产权房在一些城市不仅规模越来越大,品种也越来越多,豪宅化趋势日益明显,公寓别墅频现,有廊有院,气派非凡。

(二)从法律方面看。

1.小产权房的土地使用不完全合法。 目前各地用于小产权房开发建设用地, 基本上都是占用农民集体所有的土地。 对于农民集体所有的土地, 根据我国现行法律规定,经依法严格审批,是可以用于兴办乡镇企业和村民建设住宅,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设。 对于用农民集体所有的土地与其他投资主体合资进行房地产开发建设, 擅自改变农民集体所有土地用途的做法显然不合法。 对于房品房等建设用地,我国法律明文规定,任何单位和个人需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地,应当办理农用地转用审批手续,向国家缴纳土地出让金等税费,开发建成商品房后再出售给购房人。

2.小产权房在开发建设全过程都违反法律规定。 由于小产权房在开发建设用地上是违规的, 开发建设单位未取得合法的土地使用证, 在接下来的开发建设中都不具备办理规划许可和开工许可的条件, 在市场销售阶段也不具备预售许可和销售许可的条件,“五证”:即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证全都没有,所以说小产权房开发建设不合法,没有任何法律依据。

3.小产权房不具有商品房产权的法律效力。 小产权房购买者出资购买的是小产权房的资产和附属在房屋资产上的土地使用权,一般称为不动产。 对于不动产,必须经国家规定的政府部门登记、 颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权,对所购房屋的拥有独立处置权,现行有《房屋产权证》和《土地使用权证》。 小产权房只有村集体或乡镇政府颁发的所谓的房屋产权证,称为“乡产权”,完全不具有房屋产权证的法律效力, 小产权或乡产权实质上无产权证书,只具备普通商品房的使用性质,不具备普通商品房的法律性质。

三、小产权房问题的解决途经。

(一)基本原则。

1.坚持公平正义原则。 公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调, 人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。 具体到小产权房处理上来说,首先是要做到及时高效。 对小产权房不能再久拖不决,必须以高度负责的精神,及时高效地处理好小产权房问题,维护房地产市场秩序,保障房地产权利人合法权益,以体现公平正义。 其次是要做到合法合理。 为解决小产权房问题的各项工作必须严格符合法律的规定, 采取的有关缓解问题的措施办法也应该是必要和合理的。再次是做到程序公正。要通过一定的公开程序让人民以看得见的方式进行小产权问题解决, 实现公正, 只有让小产权房处理过程成为当事人感受公平正义的过程,以程序公正确保工作方式和内容的公正,增强整个社会对小产权房处理的认可度和满意度。

2.坚持以人为本原则。 以人为本就是强调人在社会历史发展中主体作用与目标地位, 要始终把实现好、 维护好、发展好最广大人民的根本利益,不断满足人民日益增长的物质文化需要, 作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。 在对小产权房认识上,既要坚持历史尺度,又要坚持人的尺度,不能简单排斥,“一棒子打死”,小产权房有其违法违规的不合法性, 也有其积极意义和现实合理性。 在对小产权房处理上,要坚持实事求,既要严格按照法律和政策规定开展工作,提高依法办事的水平,充分考虑现行政策法规的刚性要求。 同时,也要考虑到农村广大农民和小产权房购房者的现实利益,尊重市场经济规律,充分发挥市场的作用, 努力实现在统筹城乡发展中和谐稳定解决小产权房问题,做到使政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商都基本满意。

3.坚持采用价格和法律等综合手段处理原则 。 价格是市场经济条件下最敏感、最有效的调节手段,可以有效地调节生产、消费,实现宏观经济调控目标,对整个社会经济活动有十分重要的影响。 法律是一种具有普遍约束力的规范化调整手段,它与价格手段相比更具有权威性、普遍制约性。 解决小产权房问题应本着先易后难、 先简后繁,有计划、分步骤地发挥价格和法律等杠杆和“有形的手”的作用,高度重视,加大力度,周密部署,妥善处理。 其基本思路是:尊重市场经济规律,充分发挥价格机制在房地产市场资源配置中的基础性作用, 促进房地产市场健康稳定发展。 建立健全土地城镇化等利益的公平分享机制,让农民切实享受城市化快速发展的成果,享受土地价值上涨的利益, 创新驱动提升对政策法规规章制度执行力,加强和改进房地产市场调控能力,坚决防止违法乱建规模和范围扩大,构建城乡统一的房地产市场体系。

(二)价格方面的解决途径。

1.理顺扭曲的小产权房价格,实现与商品房同地同权同价。 小产权房与商品房价格相差悬殊主要症结在土地价格上,是由于农民集体土地与国有土地“不同权、不同价”造成的。 农民集体土地与国有土地权利和价格相比,存在明显的权能缺失和价格不公平, 应加快农村土地产权制度及土地价格形成机制的研究, 进一步细化集体土地所有权的权能,理顺不同权能下价格扭曲情况。 小产权房与商品房价格相差悬殊还在于商品房价格上涨过快,为此, 要把稳定商品房价格作为加强和改善宏观调控的一项重要任务。 以经济手段为主,本着积极稳妥、突出重点、因地制宜、适时适度的原则,加强供求双向调控,改善供给结构,控制不合理需求,努力实现房地产市场供求基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定的目标。 在此基础上, 进一步按照国际上通行估算房价合理程度的租售比和房价收入比标准, 使我国商品房租售比和房价收入比与国际上一般情况大体相符。

2.加快保障性住房体系建设,强化保障性住房价格管理。 采取政府主导、市场运作、严格把关的方式,加大保障性住房建设力度, 还可将部分存量小产权房转化为保障性住房,利用存量小产权房的成本和价格优势,作为廉租房或公租房, 参考保障性住房尤其是经济适用房和公共租赁住房的要求,转租给符合条件的租赁者,其中廉租房差价由政府承担, 从而大大加快整个保障性住房体系的建设进程。 研究制订保障性住房方面的政策法规,完善住房保障制度的长效机制, 切实解决保障性住房措施缺乏法定依据。 加强保障性住房价格管理,规范保障性住房价格行为。 廉租住房租金实行政府定价,制定和调整租金标准要与当地低收入家庭的经济承受能力相适应。 公共租赁住房租金实行政府定价或政府指导价, 制定和调整公共租赁住房租金, 应当以保证正常运营和维修管理为原则,综合考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力,按照不同地段或不同区域、 不同房屋类别等因素合理确定。 经济适用住房实行政府指导价,其销售价格由价格主管部门会同住房保障部门,在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。

3.完善商品住宅价格监测制度 ,强化商品房销售明码标价工作。 建立健全商品住宅价格的监测制度,积极探索商品住宅价格监测的方法措施,分析、预测房地产市场价格行情及其变化趋势, 及时通报房地产市场价格监测信息,为政府决策提供科学依据,引导消费者理性购房。 适时开展商品住宅成本监审, 强化普通商品住宅成本约束机制,推动房地产开发企业合理制定价格,提高房价的透明度,加强社会对房价的监督。 大力加强商品房销售明码标价工作,对商品房销售实行一套一标价,并明确公示代收代办收费和物业服务收费, 商品房经营者不得在标价之外加收任何未标明的费用,对不执行明码标价规定、明码标价不规范, 或利用标价进行商品房销售价格欺诈等价格违法行为,依法严肃查处,切实维护消费者的合法权益,对情节严重的典型案例要予以曝光,着力解决当前商品房销售中存在的标价混乱,信息不透明、价格欺诈等问题,规范房地产市场秩序。

(三)法律方面的解决途径。

1.开展对开发建设小产权房执法检查 ,加大行政和刑事处罚力度。 尽快在全国范围内明令禁止小产权房建设,全面调查小产权房建设和出售的真实情况, 建立有效的工作机制,发挥建设、规划、国土、统计司法等部门的作用,调动各级地方政府的工作积极性,开展对违规开发建设小产权房问题监督检查, 重点是对土地利用规划和土地用途执行情况的监查。 对违规在建项目将责令停工、停售,查封工地,拆除售楼处,查封施工机械,遣散施工队伍。 对违规在售项目将责令停售、拆除售楼处,查封已建未售房屋。 除了追究违规开发者的行政处罚和经济责任之外,还应当加大刑事责任处罚力度,对违法用地单位和个人追究刑事责任。 对于土地违法刑事责任,我国刑法规定了四个罪名:非法转让、倒卖土地使用权罪,非法占用农用地罪,非法批准征用、占用土地罪,非法低价出让国有土地使用权罪。 司法部门应该利用好这些刑法以及司法解释,加大对违法用地、非法转让土地、非法批转土地以及土地渎职犯罪加大打击力度, 遏制土地违法犯罪的蔓延。

2.明晰农民集体土地财产权利 ,构建农民集体土地流转制度。 农民集体土地是村社集体所有成员的所有,集体成员按照相关法律政策和规章制度,占有、使用和处置土地。 农民集体土地权利被分割为两个部分,其一是集体的所有权,集体成员内部平等享受土地利益的权利,而非集体成员不享受集体土地的任何权利。 其二是农民的土地承包权和使用权。 集体是土地发包方, 农户是土地承包方,承包方应向发包方承担一定的义务。 对待农民集体土地财产运用权利, 通过发扬民主和制度设计等来控制其使用。 比如,农民集体调整土地需要有超过 2/3 的成员签名通过;村社集体如何使用农民集体土地资源,应由村民代表会议讨论通过等等。 为使农民集体土地财产权利得到有效保护,需要尽快完善集体土地流转制度,这里说的土地流转是指农民集体土地转为建设用地。 小产权房的出现一定程度上反映了法律意识不断增强的农民对其土地不能流转的抗争和诉求。 农民集体土地所有权是一种私权,它是和国有土地所有权并列的一种权利,没有优劣之分,没有上下之别,法律应该平等保护。 作为民事权利,在权能方面, 农民集体土地所有权也不应与国有土地所有权有所差别,应同等产权同等对待,建立统一的城乡建设用地市场, 建立健全土地城镇化等利益的公平分享机制。 构建农民集体土地流转制度,第一是转变观念,把提高农民的生活质量和城市文明程度作为推进城镇化的首要目标。 第二是深化农村土地产权制度改革,以股权形式将农民集体土地量化给集体经济组织成员, 组建农民土地股份合作社。 第三是尊重农民意愿,实行土地的市场化流转。 其四是建立健全流出土地农民的基本生活、再就业和创业的社会保障机制。

3.严格控制建设用地规模 ,建立城乡统一建设用地市场。 为控制建设用地规模、遏制小产权房的违法再建设,要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用, 做好科学利用土地规划和土地利用总体规划实施管理工作,按照规定审查报批用地,严格土地利用总体规划实施。 进一步抓好农民集体土地管理,理顺管理责任关系, 最大限度地减少各类农民集体土地违法使用行为的发生,城镇村建设用地,依法履行征地报批手续,纳入法制化、规范化管理轨道,规范程序,明确要求,强化责任,严格依法行政。 对违反规划批地用地的行为,实行问责制,坚决依法查处。 非法占用土地,违反土地利用总体规划的,责令限期拆除违法占地新建建筑物,拒不执行的,依法申请人民法院强制执行。 随着工业化、城市化快速推进,迫切需要建立统一的建设用地市场,以规范和高效利用农村集体土地,打破城乡二元结构,缩小城乡经济差距,促进区域协调发展。 其一是必须修改相关的法律条款(主要涉及《土地管理法》),为城乡统一建设用地市场提供法律上的保障。 其二是做好集体建设用地市场的确权工作,赋予农民完整的土地产权,避免土地流转过程中的权属纠纷,维护合法权益。 其三是对农民集体土地流转为建设用地形成的土地流转差级收益, 要制定合理的土地收益政策,将城乡结合部的高额土地利润,平衡给升值空间相对较小的农村,以实现社会公平。 其四是为了促进建设用地市场的发展, 必须相应的构建农村社会保障体系,以此来保证失地农民的最低生活水平。

【参考文献】

[1]赵俊臣.小产权房,天大的政策———关于小产权房的几 个 理 论 与 政 策 问 题[EB/OL]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_457be02501013qvl.html,2012-04-04.

[2]任志强.我国小产权房问题研究:现状与出路[EB/OL].http://blog.caijing.com.cn/expert_list -40 -2.shtml,2012 -03 -20.

[3]陈松宝 杨金姿.我国小产权房法律问题研究[EB/OL].http://fy.huaian.gov.cn/web/fy/2011/10/19/2489978.html,2011-09-27.

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